Modifiche alla legge di attuazione della Direttiva PIF

MODIFICHE ALLA LEGGE DI ATTUAZIONE DELLA DIRETTIVA (UE) 2017/1371 DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO DEL 5 LUGLIO 2017 PER LA “LOTTA CONTRO LA FRODE CHE LEDE GLI INTERESSI FINANZIARI DELL’UNIONE MEDIANTE IL DIRITTO PENALE” (C.D. DIRETTIVA PIF).

In data 4 ottobre 2022 è stato approvato il D.lgs. n. 156/2022 (in vigore a partire dal 6 novembre 2022) che ha introdotto disposizioni correttive e integrative al precedente D.lgs. n. 75/2020 adottato in attuazione della direttiva (UE) 2017/1371 (c.d. “direttiva PIF” – direttiva per la protezione interessi finanziari), relativa alla lotta contro la frode che lede gli interessi finanziari dell’Unione mediante il diritto penale, intervenendo su diverse disposizioni dell’ordinamento penalistico italiano, sia con riferimento alla disciplina presente nel codice penale che in altre leggi speciali.

Le novità introdotte con il D.lgs. n. 156/2022 hanno riguardato cinque fonti normative:

1. il codice penale;
2. il D.P.R. n. 43/1973 in materia doganale;
3. la L. n. 898/1986 in tema di controlli degli aiuti comunitari nel settore agricolo;
4. il D.lgs. n. 74/2000 in materia di illeciti fiscali;
5. il D.lgs. n. 231/2001 in tema di responsabilità amministrativa da reato degli enti.
6. Le modifiche al codice penale.

L’intervento correttivo del il D.lgs. n. 156/2022 al codice è stata assai contenuto essendo stato modificato esclusivamente l’art. 322-bis c.p.

La citata disposizione era già stata oggetto di modifica sostanziale ad opera della norma di attuazione della direttiva PIF, il D.lgs. n. 75/2020, che aveva esteso le previsioni in tema di peculato, concussione, induzione indebita a dare o promettere utilità, corruzione e istigazione alla corruzione “alle persone che esercitano funzioni o attività corrispondenti a quelle dei pubblici ufficiali e degli incaricati di un pubblico servizio nell’ambito di Stati non appartenenti all’Unione europea”, i quali dunque sono soggetti attivi dei menzionati delitti.

Con la riforma del ottobre 2022, fra i reati la cui applicazione è estesa ai soggetti suddetti rientra anche il delitto di “abuso d’ufficio” di cui all’art. 323 c.p., rendendo punibile anche la condotta del pubblico ufficiale o incaricato di pubblico servizio ‘internazionale’ che, nello svolgimento delle funzioni o del servizio, in violazione di specifiche regole di condotta espressamente previste dalla legge o da atti aventi forza di legge e dalle quali non residuino margini di discrezionalità, ovvero omettendo di astenersi in presenza di un interesse proprio o di un prossimo congiunto o negli altri casi prescritti, intenzionalmente procura a sé o ad altri un ingiusto vantaggio patrimoniale ovvero arreca ad altri un danno ingiusto.

1. Le modifiche al D.P.R. n. 43/1973 in materia doganale.

Il D.lgs. n. 156/2022 introduce – modificando l’art. 301, comma 1, D.P.R. n. 43/1973 – lo strumento della confisca per equivalente per i reati di contrabbando.

L’estensione dell’istituto della confisca per equivalente ai reati doganali è stato imposto dall’art. 10 della direttiva PIF rubricato “congelamento e confisca” in base al quale gli Stati membri devono adottare “le misure necessarie per consentire il congelamento e la confisca degli strumenti e dei proventi dei reati” che ledono gli interessi finanziari dell’Unione. Gli Stati membri, sempre a norma dell’art. 10 della direttiva PIF, devono provvedervi in conformità di quanto previsto dalla direttiva 2014/42/UE (relativa al congelamento e alla confisca dei beni strumentali e dei proventi da reato nell’Unione europea) secondo la quale gli stessi devono adottare “le misure necessarie per poter procedere alla confisca, totale o parziale, di beni strumentali e proventi da reato, o di beni di valore corrispondente a detti beni strumentali o proventi, in base a una condanna penale definitiva, che può anche essere pronunciata a seguito di un procedimento in contumacia” (così l’art. 4).

L’art. 301, comma 1, D.P.R. n. 43/1973 prevedeva, sino ad ottobre 2022, la sola confisca obbligatoria “delle cose che servirono o furono destinate a commettere il reato e delle cose che ne sono l’oggetto ovvero il prodotto o il profitto”, ma non contemplava la possibilità di procedere a confisca per equivalente in caso di mancato rinvenimento dei citati beni. In sede di riforma, quindi, si è previsto che, quando non è possibile procedere alla confisca diretta deve essere “ordinata la confisca di somme di danaro, beni e altre utilità per un valore equivalente, di cui il condannato ha la disponibilità, anche per interposta persona”.

1. Le modifiche della normativa in tema di controlli degli aiuti comunitari nel settore agricolo di cui alla L. n. 898/1986.

Sempre in attuazione dell’art. 10 della direttiva PIF, il D.lgs. n. 156/2022 ha introdotto – con il nuovo comma 3-bis dell’art. 2 L. n. 898/1986 – lo strumento della confisca allargata e per equivalente anche nella materia dei controlli degli aiuti comunitari nel settore agricolo.

L’art. 2 della L. n. 898/1986 punisce l’indebita percezione, mediante esposizione di dati o notizie falsi, di aiuti, premi, indennità, restituzioni, contributi o altre erogazioni a carico totale o parziale del Fondo europeo agricolo di garanzia e del Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale.

In base al nuovo comma 3-bis introdotto con il D.lgs. n. 156/2022 è stata estesa l’applicabilità degli articoli 240-bis c.p. (confisca per sproporzione) e 322-ter c.p. (confisca per equivalente) anche alle ipotesi di indebita percezione di aiuti comunitari relativi alla produzione agricola, per le quali vi sia stata condanna o applicazione della pena su richiesta delle parti.

1. Le modifiche al D.lgs. n. 74/2000 in materia di illeciti fiscali. L’ampliamento della sfera di applicazione del delitto tentato.

Il D.lgs. n. 75/2020 in attuazione della direttiva PIF aveva già profondamente innovato la disciplina in tema di reati tributari ed era intervenuto in particolare sul tema del tentativo.

In precedenza, infatti, l’art. 6, D.lgs. n. 74/2000 escludeva che fossero punibili a titolo di tentativo i reati di cui agli artt. 2 (dichiarazione fraudolenta mediante l’utilizzo di fatture relative ad operazioni inesistenti), 3 (dichiarazione fraudolenta mediante altri artifici) e 4 (dichiarazione infedele).

Il D.lgs. n. 75/2020, introducendo il comma 1-bis all’art. 6, aveva previsto che questo principio non operasse quando gli atti diretti a commettere i delitti ora richiamati (artt. 2, 3 e 4) fossero compiuti “anche nel territorio di altro Stato membro dell’Unione europea, al fine di evadere l’imposta sul valore aggiunto per un valore complessivo non inferiore a dieci milioni di euro”.

A seguito della riforma del luglio 2020, è stata introdotta la punibilità anche del delitto tentato di dichiarazione fraudolenta/infedele a condizione della sussistenza di quattro condizioni:

1. l’evasione deve avere ad oggetto un importo “complessivo non inferiore a dieci milioni di euro”;
2. l’evasione deve avere ad oggetto la sola imposta sul valore aggiunto;
3. deve trattarsi di fatti transnazionali commessi “anche nel territorio di altro Stato membro dell’Unione europea”;
4. il fatto contestato non deve integrare il reato di emissione di fatture o altri documenti per operazioni inesistenti di cui all’art. 8, D.lgs. n. 74/2000 (la “salvo che il fatto integri il reato previsto dall’art. 8”).

La riforma del 2022 è intervenuta al fine di rendere il testo normativo più chiaro e lineare e, soprattutto, maggiormente aderente alla direttiva non incidendo dunque sulla sostanza della previsione normativa riformulando il comma 1-bis come segue: “Quando la condotta è posta in essere al fine di evadere l’imposta sul valore aggiunto nell’ambito di sistemi fraudolenti transfrontalieri, connessi al territorio di almeno un altro Stato membro dell’Unione europea, dai quali consegua o possa conseguire un danno complessivo pari o superiore a euro 10.000.000, il delitto previsto dall’art. 4 è punibile a titolo di tentativo. Fuori dei casi di concorso nel delitto di cui all’art. 8, i delitti previsti dagli artt. 2 e 3 sono punibili a titolo di tentativo, quando ricorrono le medesime condizioni di cui al primo periodo”.

Il D.lgs. n. 156/2022 ha dunque in particolare:

• riformulato il comma 1-bis dell’art. 6 D.lgs. n. 74/2000 nella parte in cui descrive le caratteristiche della fattispecie tentata, e ciò in ragione dei dubbi che erano stati sollevati in ordine al significato della precedente espressione limitata ai soli “atti diretti” nella parte in cui questa formula sembrava poter essere interpretata nel senso dell’inapplicabilità degli ulteriori presupposti previsti dall’art. 56 c.p. (vale a dire l’idoneità degli atti e la non equivocità della loro direzione). L’intervento normativo, che richiama la punibilità “a titolo di tentativo”, esclude così ogni dubbio circa le caratteristiche della fattispecie tentata facendo rinvio, seppure implicito, all’art. 56 c.p.;
• il riferimento presente nel testo normativo del 2020 alla sola circostanza che l’attività delittuosa fosse realizzata “anche nel territorio di altro Stato membro dell’Unione europea” è stato sostituito con il riferimento alla necessità che la stessa venga posta “in essere nell’ambito di sistemi fraudolenti transfrontalieri, connessi al territorio di almeno un altro Stato membro dell’Unione europea”. La nuova formula non fa altro che riprendere le espressioni di cui agli artt. 2, comma 2, e 3, comma 2, lett. d) della direttiva PIF così ribadendo che la pretesa punitiva del D.lgs. n. 74/2000 è limitata (come previsto dalla stessa direttiva PIF) ai soli “reati gravi contro il sistema comune dell’IVA” e, dunque, ai soli reati di carattere intenzionale ossia “connessi al territorio di due o più Stati membri dell’Unione” e “commessi in sistemi fraudolenti transfrontalieri”;
• ha chiarito che “valore complessivo non inferiore a dieci milioni di euro” è riferito al danno o pericolo di danno arrecato agli interessi finanziari dell’Unione (il nuovo comma 1-bis recita espressamente “consegua o possa conseguire un danno”);
• ha reso più esplicita la portata della clausola di salvezza di cui al comma 1-bis (“salvo che il fatto integri il reato previsto dall’articolo 8”) chiarendo che, per i delitti di dichiarazione fraudolenta di cui agli artt. 2 e 3 D.lgs. n. 74/2000, la punibilità a titolo di tentativo opera unicamente “fuori dei casi di concorso nel delitto di cui all’art. 8”, ossia quando il potenziale utilizzatore di fatture o altri documenti per operazioni inesistenti già non concorra con l’emittente secondo la regola di cui all’art. 9, lett. a), D.lgs. n. 74/2000. Diversamente, il delitto tentato di dichiarazione infedele ex art. 4 D.lgs. n. 74/2000, come chiarito nella nuova formulazione è punibile anche eventualmente in concorso con il delitto di cui all’art. 8 del medesimo decreto.

1. Le modifiche al D.lgs. n. 231/2001 in tema di responsabilità amministrativa da reato degli enti collettivi.

L’art. 5 del D.lgs. n. 75/2020 aveva operato una massiccia estensione del catalogo dei reati presupposto alla responsabilità amministrativa da reato degli enti, inserendo tra i delitti di:

• frode nelle pubbliche forniture (art. 356 c.p.);
• frode ai danni del Fondo europeo agricolo di garanzia e del Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (art. 2, L. n. 898/1986);
• peculato (art. 314, c.1, c.p.);
• peculato mediante profitto dell’errore altrui (316 c.p.);
• abuso d’ufficio (323 c.p.);
• dichiarazione infedele (art. 4, D.lgs. n. 74/2000);
• omessa dichiarazione (art. 5, D.lgs. n. 74/2000);
• indebita compensazione (art. 10-quater D.lgs. n. 74/2000);
• contrabbando (D.P.R. n. 43/1973).

Con particolare riferimento ai delitti previsti dal D.lgs. n. 74/2000 la riforma del 2020, modificando l’art. 25-quinquiesdecies D.lgs. n. 231/2001, aveva ristretto la rilevanza ai soli reati presupposto che fossero stati commessi “nell’ambito di sistemi fraudolenti transfrontalieri e al fine di evadere l’imposta sul valore aggiunto per un importo complessivo non inferiore a dieci milioni di euro”.

il D.lgs. n. 156/2022, in un ottica chiarificatrice e di maggior aderenza al lessico della direttiva PIF, è intervenuta sul comma 1-bis dell’art. 25-quinquesdecies D.lgs. n. 231/2001 specificando che per reati commessi “nell’ambito di sistemi fraudolenti transfrontalieri” (unici rilevanti ai sensi del D.lgs. n. 231/2001) devono intendersi quelli “connessi al territorio di almeno uno Stato membro dell’Unione europea” riprendendo la locuzione che compare nell’art. 3, comma 2, lett. d) della citata direttiva PIF.

L’art. 5 del D.lgs. n. 156/2022 ha infine chiarito che sono idonei a fondare la responsabilità amministrativa da reato degli enti quei reati transfrontalieri “da cui consegua o possa conseguire un danno complessivo pari o superiore a 10 milioni di euro” attribuendo in tal modo rilevanza non soltanto alle ipotesi di danno arrecato agli interessi finanziari dell’Unione, ma anche qualora si sia verificato anche solo un pericolo di danno a tali interessi.

Autore: Avv. Luigi Scudieri

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